5 vragen over vergunningen
‘De provincie Noord-Holland heeft te makkelijk een vergunning afgegeven voor de bouw van een biomassacentrale in Diemen’. Of: ‘De provincie Noord-Holland scherpt de vergunningen van Tata Steel aan’. Uit deze recente nieuwskoppen blijkt wel: de provincie doet iets met vergunningen. Maar wat precies? Waarom moet een persoon of bedrijf een vergunning aanvragen? En welke dilemma’s spelen er? Dat beantwoorden we in 5 vragen.
1. Waarom een vergunning?
Van het plaatsen van een dakkapel tot het bouwen van een datacentrum; willen inwoners of bedrijven iets veranderen aan de omgeving, dan hebben ze daar vaak een omgevingsvergunning voor nodig. Oftewel: ze moeten toestemming vragen voor de plannen die ze hebben. Via het Omgevingsloket kunnen zij dit controleren en indien nodig een aanvraag doen. Afhankelijk van het zogenoemde ‘bevoegd gezag’, komt de aanvraag binnen bij de gemeente, provincie, het waterschap of het Rijk. Hoe dichter bij huis, hoe groter de kans dat de gemeente er iets van moet vinden. De provincie gaat vooral over risicovolle bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen of die slecht kunnen zijn voor het milieu of onze gezondheid.
Dat we in Nederland bijna overal toestemming voor moeten vragen, heeft een reden. (Bouw)werkzaamheden kunnen namelijk nadelen hebben voor bijvoorbeeld de gezondheid van omwonenden, de bodem, de natuur en het milieu of zorgen voor geluidsoverlast. Om de omgeving gezond, schoon en veilig te houden, controleert het bevoegd gezag bij de aanvraag of de plannen passen binnen de regels die gelden. Zo ja, dan krijgt de inwoner of het bedrijf een omgevingsvergunning. Soms stelt de provincie wel extra eisen om de omgeving te beschermen.
Om verwarring te voorkomen: milieuvergunningen, natuurvergunningen en bouwvergunningen vallen allemaal onder de paraplu van de Omgevingswet.
2. Hoe verloopt een vergunningaanvraag?
Vergunningaanvragen waar de provincie over gaat, belanden niet op het bureau van provinciemedewerkers. Een andere organisatie pakt dit werk op uit naam van de provincie: de omgevingsdienst. Afhankelijk van de regio waar de omgevingsvergunning onder valt, komt de aanvraag terecht bij 1 van de 4 omgevingsdiensten binnen onze provincie: Noordzeekanaalgebied, Noord-Holland Noord, IJmond of Flevoland & Gooi en Vechtstreek. De omgevingsdiensten werken zelfstandig en informeren de provincie over hun besluiten. De provincie blijft het zogenoemde ‘bevoegd gezag’ en stelt de kaders vast waarbinnen de omgevingsdiensten werken.
Een medewerker van de omgevingsdienst toetst of de aanvraag compleet is en bekijkt of het nodig is een vergunning met specifieke eisen af te geven waar een bedrijf zich aan moet houden. Zoomen we in op de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, dan hebben zij bijvoorbeeld zo’n 17.000 bedrijven onder hun hoede. Hieronder vallen ook individuele aanvragen en kleinere bedrijven waar gemeenten over gaan.
Voor deze bedrijven gelden algemene regels. Van die 17.000 hebben er maar 450 een vergunning met aanvullende regels voor specifieke omstandigheden. En daarvan vallen een stuk of 35 bedrijven onder de zogenoemde ‘Seveso-richtlijn’. Dit zijn de grote bedrijven met de meest risicovolle activiteiten als het om milieueffecten gaat en waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen liggen opgeslagen. Daarvan is de provincie het bevoegd gezag. Die bedrijven moeten zich aan extra regels houden om de veiligheid van medewerkers, het milieu en de omgeving te beschermen. Niet alleen de omgevingsdiensten controleren deze bedrijven, maar ook de brandweer en de arbeidsinspectie.
Als de vergunning is verleend, dan controleren de omgevingsdiensten ook of de bedrijven zich eraan houden. Als dat niet zo is, dan kunnen ze daar tegen optreden. Dit alles bij elkaar heet vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).
3. Hoe controleert de provincie of bedrijven zich aan de omgevingsvergunning houden?
Het toezicht op bedrijven met een omgevingsvergunning – dus de controle of ze zich aan de regels houden uit de vergunningen – is ook een taak van de omgevingsdiensten. De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied heeft tussen de 175 en 200 toezichthouders in dienst die aangekondigd en onaangekondigd bij bedrijven langsgaan. Zij checken dan bijvoorbeeld of de gevaarlijke stoffen waarmee een bedrijf werkt veilig zijn opgeslagen. Zit het netjes in een chemicaliënkast? Is die voldoende brandwerend? Sluiten de deuren goed?
Soms maken de inspecteurs vooraf een afspraak. Dit geeft bedrijven de tijd alle administratie bij elkaar te zoeken en de juiste specialisten beschikbaar te hebben om met de inspecteurs te spreken. In andere gevallen staat er onaangekondigd een inspecteur voor de deur, juist om te zien hoe het er ‘normaal’ aan toe gaat. Bij de grotere, risicovolle bedrijven voert de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied meerdere controles per jaar uit. Blijkt er iets niet in de orde, dan zullen ze daar tegen optreden.
4. Wat als een persoon of bedrijf zich niet aan de afspraken houdt?
Houdt een bedrijf zich niet aan de afspraken, dan krijgt het in de meeste gevallen eerst een waarschuwingsbrief met tekst en uitleg over wat er anders moet. Afhankelijk van de overtreding, krijgen ze een bepaalde tijd om de overtreding te herstellen. Blijkt dit na een hercontrole nog steeds niet het geval? Dan zetten ze een zogenoemd ‘bestuursrechtelijk traject’ in.
Hierbij krijgt een bedrijf een zogenoemde ‘last onder dwangsom’. Oftewel: het bedrijf krijgt eerst de kans de overtreding te herstellen en binnen een redelijke termijn aan de vergunning te voldoen. Anders moet het bedrijf een geldbedrag betalen. Zo heeft de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied in 2022 79 dwangsommen opgelegd. Vorig jaar waren dit er 20.
Sommige overtredingen zijn zo ernstig, dat een bedrijf strafrechtelijk wordt vervolgd. Dan kan de zaak voor de strafrechter komen. Dit gebeurt bijvoorbeeld in situaties waarbij er een enorm groot risico is geweest voor de gezondheid van omwonenden (denk aan het lekken van gevaarlijke stoffen of een brand waarbij gevaarlijke stoffen zijn vrijgekomen) en een bedrijf dat bewust niet heeft gemeld. Dit zijn milieuovertredingen die ‘verwijtbaar’ en ‘onomkeerbaar’ zijn. Strafrechtelijke vervolgingen komen maar zelden voor.
5. Wie bepaalt de regels en wat kan de provincie daaraan doen?
De omgevingsdiensten moeten zich bij de beoordeling van een vergunningaanvraag houden aan landelijke en Europese wetten en regels. Daar kunnen zij (en dus ook de provincie) op eigen houtje weinig aan veranderen. Ook maakt de provincie op sommige onderwerpen zelf beleid, bijvoorbeeld over geuren en geluid. En de provincie doet er van alles aan om de regels aan te scherpen om het milieu en de gezondheid van inwoners te beschermen. Een bedrijf kan zich namelijk netjes aan alle regels en normen houden (rondom bijvoorbeeld uitstoot of geluid), maar alsnog grote negatieve impact hebben op onze leefomgeving.
De provincie vindt dat er op landelijk niveau een antwoord moet komen op de vraag: ‘Wat is gezond genoeg?’ De uitstoot van stoffen heeft namelijk altijd wel gevolgen voor de gezondheid van de inwoners. Tegelijkertijd kunnen we niet alle nieuwe (bouw)activiteiten stopzetten of afwijzen. Om deze vraag op de agenda te zetten, is de provincie hierover in gesprek met de rijksoverheid.
Binnen de bestaande wetten en regels proberen de provincie en omgevingsdiensten nu al strenger te zijn bij hun controles en handhaving. Ook proberen ze zo scherp mogelijk te vergunnen. Een voorbeeld: stel de uitstoot van een bedrijf mag wettelijk liggen tussen de 1 en 5 megaton CO₂. Wanneer een bedrijf bij een aanvraag mikt op 5, zeggen de omgevingsdiensten: nee, blijf eerder in de buurt van de 1. Scherp vergunnen is wel ingewikkeld, kost veel tijd en ligt ook wettelijk ingewikkeld.
De provincie vraagt het Rijk de wet- en regelgeving te veranderen op de volgende punten:
- Voor bestaande installaties gelden minder strenge regels dan voor nieuwe. Daarmee is het voor de omgevingsdiensten onmogelijk om de strengste eisen te stellen aan oude installaties. Daarvoor zijn landelijke afspraken nodig. Het zou ook helpen als de omgevingsdiensten bedrijven kunnen dwingen hun oude installaties te vervangen door nieuwe. Die hebben namelijk de beste technieken om de uitstoot en andere nadelen voor het milieu zo laag mogelijk te houden.
- De regels rondom gevaarlijke stoffen aanscherpen.
- De huidige regels gaan over de uitstoot van bedrijven onder normale omstandigheden. Zogenoemde piekbelasting – wanneer de uitstoot (onverwacht) omhoog gaat bij het opstarten en stoppen van installaties of door bijvoorbeeld een storing of lekkage – is hierin niet meegenomen. Toch heeft die piekuitstoot – die soms wel 6 tot 8 weken kan duren – grote gevolgen voor de leefomgeving. Die regels zou de rijksoverheid daarom moeten aanscherpen en mogelijk beperken.
Ten slotte heeft het dagelijks bestuur van de provincie, Gedeputeerde Staten (GS), nog een laatste middel. In het coalitieakkoord hebben zij afgesproken dat de provincie bedrijven ondersteunt om de overstap te maken naar een schonere en duurzamere productie. Voor vervuilende bedrijven die deze stap niet kunnen of willen maken, ziet de provincie geen toekomst. GS pakken dan hun rol als ‘ruimtelijk regisseur’. Met de datacenterstrategie (vastgesteld door Provinciale Staten) in de hand, kan GS zeggen: in onze provincie is er op deze locaties geen ruimte voor bijvoorbeeld nieuwe datacenters. Omdat het bijvoorbeeld te veel water kost of niet past in het huidige landschap. Maar ook daarin zijn ze beperkt, aangezien Europese wetten en regels boven de omgevingsvisie van GS staan.